L’évolution des activités politiques dans le secteur de bienfaisance : qu’est-ce qui a changé (ou pas) depuis l’assouplissement de la loi en 2018?

Retour historique sur les modifications réglementaires relativement aux activités politiques des OBE

Depuis 1985, l’article 149.1 de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) imposait une limite de 10 % sur la proportion des ressources financières qu’un organisme de bienfaisance enregistré (OBE) pouvait légalement consacrer à des activités dites politiques. Il est important de noter que cette restriction légale des activités politiques des OBE a eu des répercussions majeures.

Premièrement, elle a favorisé une conception fondamentalement apolitique de la bienfaisance, laquelle confinait le mandat des OBE à la prestation directe de services à la population. Ainsi, l’ensemble des initiatives visant à influencer les politiques publiques, que ce soit par du plaidoyer, de l’éducation populaire ou des actions à caractère plus militant, devaient rester secondaires – voire marginales – dans les activités globales des organismes.

Deuxièmement, l’article de la LIR prévoyait la réalisation de contrôles politiques arbitraires, car l’Agence du Revenu du Canada (ARC) devait veiller à ce que les OBE n’outrepassent pas la limite de 10 %. En pratique, la difficulté à délimiter précisément la notion d’activité politique compliquait le contrôle basé sur les informations annuellement collectées par l’Agence.

Troisièmement, l’ambiguïté de la définition utilisée par l’Agence autorisait des interprétations d’une activité politique en fonction de l’orientation politique du gouvernement en place. À titre illustratif, sous le gouvernement conservateur Harper, une interprétation plus conservatrice a été adoptée afin de limiter l’accès à un financement philanthropique aux OBE contestataires des politiques gouvernementales. En fin de compte, ce processus de vérification a conduit à la révocation du statut de bienfaisance d’au moins cinq organisations, engendrant ainsi une fragilisation de leur situation financière, les privant des entrées générées par les avantages fiscaux associés à leur statut.

En 2018, les OBE canadiennes ont vu les contraintes sur leurs activités politiques s’assouplir en raison de l’impact de la décision de la Cour supérieure de justice de l’Ontario qui avait invalidé cette restriction au motif qu’elle violait la liberté d’expression garantie par la Charte canadienne des droits et libertés[1]. Ainsi, la loi encadrant les OBE a été modifiée de façon à permettre des activités politiques[2]. L’amendement a aboli la limite de 10% qui pesait sur les organismes, leur ouvrant la possibilité d’allouer autant de ressources qu’ils le souhaitent à des activités relatives au domaine des activités politiques, pour autant que celles-ci demeurent non partisanes et qu’elles soient réalisées en vue de faire progresser les fins de bienfaisance[3][4].

Étude exploratoire

En 2019, dans le cadre d’écriture d’un article, nous avions recueilli les réactions de divers acteurs du secteur philanthropique eu égard à la saga juridique ayant mené à la reconnaissance politico-légale des activités politiques des OBE[5]. L’objectif était alors de prendre le pouls de représentant·e·s du e·s du secteur afin de mieux comprendre comment étaient reçues les récentes modifications à la Loi. Cinq années se sont passé et nous jugeons opportun de poser un bilan sur l’impact de cette modification. Quelles ont été les répercussions réelles de cette réforme sur les pratiques philanthropiques au Québec? Les fondations ont-elles revu leurs pratiques en vue de mener et/ou de financer davantage d’activités relatives au dialogue sur les politiques publiques? En contrepartie, les organisations dont les actions sont principalement politiques ont-elles observé une plus grande ouverture des bailleurs de fonds à leur égard? Est-ce que des obstacles, réglementaires ou autres, freinent toujours l’engagement politique des OBE? Si oui, quels sont-ils?

Pour apporter des éléments de réponse à ces questions, nous avons réalisé une série d’entretiens semi-dirigés auprès d’acteurs ayant des perspectives diversifiées au sein du paysage philanthropique québécois. Les participants retenus comprennent des représentant·e·s d’une fondation donatrice, d’une organisation activiste bénéficiaire, et de deux réseaux de fondations. Cette sélection a ceci de stratégique qu’elle nous permettait d’aborder des organisations qui ont des points de vue différents mais complémentaires par rapport à l’enjeu de l’activité politique. Parmi les organisations consultées, le Collectif des fondations québécoises contre les inégalités, Fondations philanthropiques du Canada, la Fondation Lucie et André Chagnon et Vigilance OGM, un organisme ne possédant pas de numéro de charité mais dont les activités sont essentiellement de nature militante. Ces quatre entretiens ont été réalisés au cours des mois de novembre et de décembre 2023.

Une grille d’entrevues a été élaborée dans l’optique d’interrogé nos répondant·e·s sur des sujets tels que l’évolution des activités politiques des OBE, les attitudes des fondations subventionnaires et les obstacles persistants. Ces entretiens ont été menés de manière à couvrir une représentation assez large des différentes perspectives présentes dans l’écosystème philanthropique concernant les transformations en cours. Pour compléter les entretiens, des échanges courriels ont été initiés avec certain·e·s participants, permettant d’approfondir des points spécifiques et de recueillir des informations supplémentaires. Cette approche mixte entre entretiens en personne et échanges écrits vise à maximiser la richesse des données recueillies, tout en respectant les contraintes de temps et de disponibilité des participants·e·s.

Avant de présenter les résultats, il importe de garder en tête que la recherche effectuée était exploratoire. Il s’agissait d’un premier coup de sonde, encore très partiel, dont le but était de mettre le doigt sur des dynamiques émergentes au sein du secteur. Nous ne prétendons pas être en capacité de dresser un portrait exhaustif de la réalité ni d’apprécier avec précision la véritable ampleur des transformations en cours relativement à l’activité politique des OBE. Pour ce faire, il aurait fallu intégrer, dans notre échantillon, un nombre beaucoup plus important de fondations subventionnaires et, surtout, d’organismes bénéficiaires qui militent pour une variété de causes sociales et/ou environnementales au Québec. Cela n’a toutefois pas été possible en raison de la courte échéance à laquelle nous étions contraints. Sans compter que nous nous sommes butés à l’indisponibilité ou au refus de plusieurs organisations contactées dans la démarche de recherche.

Présentation des résultats de l’enquête

Souvent, dès les premières minutes de chacun de nos entretiens, nous avons été pris de court par les réponses des répondant·e·s. Toutes ont indiqué que l’impact du changement législatif a été difficilement perceptible au sein du secteur, ou encore que leurs propres pratiques ont été peu affectées. C’est pourquoi les sujets traités ont dépassé la question des retombées directement associées à l’abolition de la limite de 10%, pour aborder de façon plus générale la place du politique en bienfaisance. Il ressort quatre points de nos échanges : (1) le faible impact généré par le changement réglementaire ; (2) la présence accrue de fondations dans le débat public ; (3) les obstacles causés par le statut particulier des donataires non reconnus ; et, (4) l’importance de mieux reconnaitre et protéger l’apport du secteur de bienfaisance à la vie démocratique.

L’abolition de la limite de 10% : plus un pétard mouillé qu’un changement révolutionnaire

Dans l’article que nous écrivions en 2019, concernant les réactions sur l’abolition de la limite de 10%[6], nous rapportions les propos de Mark Blumberg, un avocat spécialisé dans le domaine des secteurs caritatif et à but non lucratif, lequel considérait ce changement « déconcertant ». Selon lui, celui-ci aurait des répercussions tout aussi grandes que nocives pour le milieu de la bienfaisance en général. L’argument avancé était celui voulant qu’une minorité d’organisations hyper-militantes donnerait l’impression d’une forte politisation du secteur, minant par le fait même sa crédibilité aux yeux de la population – et a fortiori des donateurs et donatrices qui contribuent à son financement[7].

Or, force est d’admettre que ce scénario catastrophe ne s’est pas concrétisé. Les premiers résultats de recherche recueillis sur le terrain suggèrent un portait franchement plus nuancé. En fait, les acteurs interrogés faisaient le constat inverse. L’abolition de la limite de 10% n’a eu qu’un impact limité sur les pratiques en vigueur au sein du milieu philanthropique. On ne considère pas qu’il y ait quelque chose comme « un avant et un après » qui a suivi la mise à jour règlementaire. La raison serait, selon le répondant du Collectif des fondations québécoises contre les inégalités (ci-après le Collectif), que les fondations philanthropiques ont une culture organisationnelle relativement apolitique et peu militante. Le fait d’abaisser les restrictions à l’égard de l’engagement politique a eu peu d’impact : « […] s’il n’y a plus dans les faits de limite sur les activités politiques et d’influence, je constate quand même que les fondations restent sur la réserve. Les mentalités ne suivent pas » explique-t-il.

Abondant dans le même sens, la personne rencontrée de Fondations philanthropiques du Canada (FPC) a fait valoir que plusieurs organisations n’étaient pas familières avec ce domaine d’activités, ni forcément intéressées ou en mesure de s’y investir.

Un grand nombre d’acteurs du secteur ne comprennent pas les règlements. Plusieurs organisations caritatives sont gérées par des bénévoles ou des employé·e·s qui ne sont pas engagé·e·s dans le travail politique au jour le jour, et qui ne suivent pas nécessairement les derniers changements législatifs, étant donné que leurs temps et leurs ressources sont mobilisés pour des priorités concurrentes. [notre traduction]

Des fondations de plus en plus engagées sur la scène publique

Est-ce à dire que rien n’a bougé au cours des dernières années en matière d’activités politiques? Bien sûr que non. Les entretiens ont mis en lumière un changement en matière d’activisme public des fondations. Ce phénomène est surtout attribué à un travail de conscientisation et d’éducation interne au sein même du secteur philanthropique. Certaines fondations se sont montrées moins hésitantes que par le passé à s’engager dans le débat public et à considérer qu’elles pouvaient avoir une contribution légitime et pertinente au sein de la vie démocratique. Elles ont été plus nombreuses, depuis quelques années, à prendre la parole sur des enjeux d’intérêt général.

Un constat qu’on peut faire, explique le répondant du Collectif, c’est que plusieurs fondations ont moins de pudeur et moins de réserve à s’engager dans le débat public et à se concevoir comme un acteur d’influence. Et ça, je pense que c’est le fait d’une réflexion qui s’est faite au sein du secteur en ce qui a trait aux rôles des fondations comme acteur social. […] Et je pense que le fait que la Loi ait changé, c’est venu enlever un verrou qui fait que les fondations se sentent encore plus légitimées en ce sens.

De plus, il a été observé une ouverture plus grande, chez quelques bailleurs de fonds, à appuyer des groupes et initiatives résolument revendicateurs et affiliés à des mouvements sociaux et de défense des droits. Cette ouverture serait par contre très faiblement conditionnée par l’évolution de la Loi de bienfaisance. C’est ce que déclare entre autres des répondant·e·s de la Fondation Lucie et André Chagnon (FLAC), dont l’engagement transparlementaire et non partisan plus actif dans le dialogue sur les politiques publiques serait plutôt dû à une refonte de leur posture stratégique en ce qui a trait à sa contribution comme acteur d’influence sur les politiques publiques. Lorsque cette fondation a mis un terme à ses partenariats avec le gouvernement du Québec en 2015, l’organisation a entrepris de se rapprocher de préoccupations et de revendications portées par ses partenaires ou par d’autres groupes issus de la société civile. L’approche désormais privilégiée consiste à utiliser les divers outils dont dispose la fondation pour amplifier et légitimer la parole des premiers concernés. L’objectif est que celle-ci atteigne plus facilement, et plus efficacement, les instances du pouvoir politique. Depuis qu’elle a formalisé ce levier d’intervention, cette organisation se retrouve occasionnellement interpellée pour soutenir des démarches d’influence auprès des détenteurs de leviers législatifs et administratifs.

La Fondation va être sollicitée parfois par des partenaires qui veulent être soutenus dans leurs réflexions sur comment agir en influence. On peut aller jusqu’à porter avec eux leur message, en co-signant des lettres ou des mémoires par exemple, mais toujours en s’inspirant et en restant fidèle à leur parole. On s’aperçoit que nous sommes de plus en plus régulièrement sollicités à ce niveau.

Cependant – et il faut insister sur ce point –, la FLAC n’a pas attendu que les lois évoluent pour déployer des soutiens qui vise le développement de capacité d’action d’acteurs sociaux, notamment en matière de plaidoyer et de communication d’influence auprès des décideurs. Ces nouvelles orientations sont essentiellement réfléchies en réponse à des problèmes qui s’aggravent sur le terrain. « Dans ce qu’on pourrait appeler le champ social, ça brasse beaucoup présentement, qu’on pense à l’insécurité alimentaire, à l’itinérance, à la crise du logement, à l’éducation et les services de garde… », indique-t-on. Bref, si la Loi permet maintenent de réaliser et d’appuyer des activités d’influence, voire les faciliteer et les normaliser, elle ne représente pas en soi un incitatif. Cet exemple de politisation de la philanthropie est surtout le fait d’une prise de conscience au fait que, stratégiquement, certains problèmes sont si profonds et complexes que leur résolution demande d’agir sur la scène de l’action politique non partisane.

Le sous-financement des activités politiques, un problème étroitement lié à celui des donataires non reconnus

N’empêche que des exemples comme celui de la FLAC représente plus l’exception que la norme. En termes d’engagements financiers, nous n’assistons pas à une mobilisation d’envergure des acteurs philanthropiques envers les organisations qui ont une posture résolument politique. Malgré les assouplissements réglementaires, nos entrevues suggèrent que le soutien financier à ces organisations demeure marginal, soulignant les défis persistants dans la redéfinition des engagements philanthropiques post-réforme de 2018.

C’est ce que nous rapporte, par exemple, Vigilance OGM, dont les récentes démarches de sollicitation se sont butées à un écosystème philanthropique relativement fermé. Mis à part la FLAC qui s’est justement démontrée ouverte à dialoguer avec eux pour évaluer des pistes de collaboration, dans l’ensemble, les opportunités de financement (ou même de dialogue) demeurent difficiles à obtenir selon cette organisation.

Une des pistes d’explication à ce statu quo est à chercher dans la situation entourant les donataires non reconnus et le cadre en vigueur pour permettre aux OBE d’être financés. Effectivement, beaucoup de groupes, OBNL, collectifs, etc., qui ont une influence importante dans le débat public, ne sont pas nécessairement enregistrés auprès de l’ARC (c’est le cas par exemple de Vigilance OGM). Pourtant, influencer efficacement le dialogue sur les politiques publiques peut signifier, dans certaines situations, d’établir des collaborations avec de tels acteurs. Reconnaissant la pertinence d’autoriser et d’encadrer le financement des OBE à l’intention des donataires non reconnus, le gouvernement fédéral a apporté d’autres modifications réglementaires allant en ce sens en 2022[8].

Toutefois, bien que les fondations semblent de plus en plus conscientes de la légalité de soutenir cette classe de donataires atypiques, la complexité et les exigences d’imputabilité associées à cette démarche a pour effet de les décourager. C’est du moins l’écho qui est parvenu à notre répondant du Collectif.

Il y a plusieurs organisations qui contribuent au développement de la société canadienne et qu’on devrait soutenir, mais qui en raison du cadre réglementaire n’arrive jamais à se qualifier comme donataires reconnus. C’est pourquoi le gouvernement a décidé d’ouvrir la porte pour que des fondations puissent s’y associer. Cependant, les obligations liées à ce parrainage-là semblent demeurer trop lourdes et trop engageantes pour les fondations. Donc cette ouverture ne se réalise pas autant qu’on aurait pu le penser ou le souhaiter. […] Ma perception c’est que, oui, les choses ont bougé. Je n’ai pas de chiffres pour l’appuyer, mais je ne serais pas surpris que, dans les faits, le pourcentage des dollars philanthropiques alloués à des donataires non reconnus et engagés dans la défense des droits, le plaidoyer ou les actions politiques, ça reste encore marginal malgré l’introduction du règlement en 2022. […] La réalité, c’est qu’on dit dans la loi que le donateur demeure responsable en termes d’imputabilité, donc doit se doter de mécanisme de contrôle pour s’assurer que les activités de l’organisme soutenu sont compatibles avec les fins de la bienfaisance.

Par conséquent, nous pouvons poser l’hypothèse que plus les fondations apprendront à supporter des donataires non reconnus, plus elles seront aptes à financer des activités à caractère politique, et vice-versa.

Un cadre à préserver, une culture philanthropique à transformer

Précisons que, si l’abolition de la limite de 10% a eu des effets limités dans les pratiques des fondations, il s’agissait néanmoins d’un changement réglementaire qui a été reçu favorablement par l’ensemble de nos répondant·e·s. Aucun d’entre eux ou elles ne remettaient en question la pertinence d’enlever les barrières à l’engagement politique non-partisan des OBE. Le fait que ceux-ci peuvent aujourd’hui mener leurs activités politiques sans craindre d’éventuelles ingérences politiques mettant en péril leur numéro de charité représente un changement qui mérite d’être souligné. La contribution des OBE à la vie démocratique est aujourd’hui mieux reconnue et protégée, ce qui leur permet de participer pleinement au dialogue sur les politiques publiques sans avoir constamment une épée de Damoclès au-dessus de la tête.

À la question de savoir si d’autres modifications devraient être apportées à la Loi, les personnes sondées n’avaient pas de revendications claires à nous communiquer. Aucun changement réglementaire précis ne semblait requérir l’attention urgente des répondant·e·s pour le moment. Ce qui compte est de continuer à travailler dans le sens de l’esprit de la Loi telle qu’amendée. Un répondant a ainsi défendu l’importance de préserver le cadre actuel, de rester vigilant pour éviter d’éventuel retour en arrière advenant un changement de garde au sein du gouvernement.

Nous allons être soucieux, nous allons avoir les yeux grands ouverts pour s’assurer que si des modifications sont apportées à quelque loi que ce soit, cela n’ait pas pour impact de freiner la démocratie et l’expression citoyenne. Il faut continuer de protéger tous ces principes qui sont aux fondements d’une démocratie.

D’autres personnes ont renchéri sur ce point en indiquant que les changements requis ne sont pas nécessairement de nature réglementaire. En effet, le cadre actuel leur paraît assez bien adapté et souple. Il importe plutôt de faire évoluer la façon dont nous concevons, comme société, le rôle et la place du secteur de bienfaisance. « Une meilleure compréhension de ce qui est autorisé, et de pourquoi les OBE constituent un élément clé de la société civile et du processus démocratique sont indispensables » [notre traduction], avance une interlocutrice de FPC. C’est en transformant la culture philanthropique, mais aussi en éduquant les acteurs sur pourquoi et comment influencer les politiques publiques, que sera favorisé une appropriation de ces modalités d’intervention.

Conclusion

Nous avons vu que les OBE jouissent désormais d’une marge de manœuvre accrue pour s’engager dans des activités politiques non partisanes, sous réserve d’agir en respect de leurs fins caritatives. Bien que cette évolution juridique ouvre une opportunité pour renforcer leur rôle au sein de la société civile et participer activement à l’élaboration de réponses politiques face à des problèmes sociaux tels que la lutte aux changements climatiques, la protection des écosystèmes naturels, la réduction des inégalités et de la précarité ou encore l’élimination d’injustices qui frappent certaines minorités, nous avons montré qu’elle se bute néanmoins à des défis notables. Entre prudence, aversion du risque et apprentissage en cours, le secteur de bienfaisance a de nombreuses raisons qui justifient le fait que les changements demeurent peu nombreux dans la pratique, voire carrément inexistants dans le travail de plusieurs organisations.

Cela étant dit, les propos recueillis laissent présager que les activités politiques seront appelées à prendre une place croissante dans le secteur de bienfaisance. D’abord parce que certaines crises iront en s’amplifiant – crise sociale avec les inégalités, crise écologique avec les changements climatiques, mais aussi crise politique avec la désinformation et la polarisation idéologique –, ce qui exigera des interpellations plus vives auprès des gouvernements eu égard à leurs responsabilités face à celles-ci. Ensuite parce que de multiples démarches de réflexion du secteur sur lui-même sont en cours afin de de rendre plus adéquates les missions des OBE avec une réalité en rapide changement. En effet, plusieurs acteurs influents (que ce soit le Collectif ou FPC par exemple) mènent des efforts d’éducation et de conscientisation visant à faciliter l’appropriation des stratégies d’influence au sein du secteur. Les retombées de ce travail s’observeront sur le long terme.

L’élargissement des possibilités d’activités politiques des OBE représente une mesure pertinente pour répondre à des problèmes sociaux complexes qui vont exiger des interventions et règlementations plus robustes de la part de l’État. Ces changements devront s’accompagner d’une réflexion approfondie sur les risques potentiels de canaliser des ressources vers des causes moins nobles et moins progressistes[9].

Il s’agit là d’une réalité que nous n’avons pas abordée dans le cadre de cet article, mais pour laquelle il faut demeurer aux aguets. Une surveillance continue et une régulation appropriée sont indispensables pour prévenir d’éventuelles dérives et veiller à ce que le secteur de bienfaisance contribue de manière constructive aux défis sociétaux sans compromettre son intégrité. La vigilance à l’égard des écueils et des effets non désirés doit rester au cœur de toute réforme future dans ce domaine.

This article is part of the January 2024: Unpacking Charitable Law Modernization. You can find more here.